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          如何制發社會治理類檢察建議

           



            

          元明

            □檢察建議提出的問題必須是“真問題”,問題要緊扣被建議單位的職能和社會治理發展實際。檢察建議針對的問題應當符合三個方面要求:一是檢察建議涉及問題要有普遍性;二是問題要觸及事件的本源;三是檢察建議要保證時效性。

            □社會治理類檢察建議是檢察機關作為司法機關推動國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。在社會治理類檢察建議中,檢察機關與被建議機關之間,是一種良性建議與協作配合的關系,而不僅僅是監督與被監督的關系。

            黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大部署,同時提出要加強對法律實施的監督。檢察機關針對司法辦案中發現的社會治理方面問題,向負有責任的單位提出檢察建議并督促整改,是檢察機關推動國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。“四號檢察建議”是最高人民檢察院配合《關于辦理涉窨井蓋相關刑事案件的指導意見》的印發,從檢察機關角度督促相關行政管理部門規范窨井蓋管理相關問題的一項法律監督舉措,是最高人民檢察院發出的第三份社會治理類檢察建議。社會治理類檢察建議與再審檢察建議、糾正違法檢察建議以及訴訟程序相關的檢察建議有較大的不同,后者屬于辦案工作的延伸,涉及內容與檢察日常工作密切相關,而社會治理類檢察建議則是檢察機關通過發揮法律監督職能參與社會治理的措施,檢察建議涉及內容與檢察業務,甚至司法業務關系并不十分密切。因此,在制發此類檢察建議時則需要做更多基礎性調查和研究,也需要掌握一定的方法。

            對于刑事檢察業務部門來說,直接制發社會治理類檢察建議的經驗并不多,很多工作都在逐步摸索、總結中。針對窨井蓋治理問題的“四號檢察建議”涉及部門多、問題雜、專業性較強,難度相對較大,在工作過程中,總結了一些粗淺的制發社會治理類檢察建議的經驗,與大家分享。

            要找準檢察建議所針對的問題

            檢察建議提出的問題必須是“真問題”,問題要緊扣被建議單位的職能和社會治理發展實際。問題提的不準,檢察建議的效果就會打折扣。筆者認為,檢察建議針對的問題應當符合以下三個方面的要求:

            一是檢察建議涉及問題要有普遍性。提出的問題應當屬于該領域多地、多發、常發的問題。對于一年僅發生一次、兩次的問題,就不具有針對性,不適宜作為檢察建議提出的問題。例如,涉窨井刑事案件中存在一些井蓋采購人員受賄、瀆職,致使不合格產品流入市場造成井蓋質量低劣,存在安全隱患。在討論過程中有同志提出,對井蓋質量把關不嚴,在井蓋生產、銷售過程中存在受賄、瀆職行為應當作為一項問題向管理部門反饋。但是在詳細梳理涉窨井傷亡民事案例后,卻發現窨井傷人的案件近70%是由于井蓋缺失和與路面凸凹不平有關,與井蓋質量問題相關的案件并不多。因此,井蓋質量問題就不宜作為檢察建議涉及的問題。

            二是問題要觸及事件的本源。檢察建議提出的問題不應是浮于表面的現象,而應當是造成現象的根本原因。就涉窨井蓋傷亡案件來說,發生事故的主要原因是井蓋缺失、破損、松動錯位等,如果僅將這些表面原因作為問題反映給相關單位,就難以讓對方接受。通過詳細梳理案例,造成井蓋缺失、破損、松動錯位的深層原因是井蓋管理的混亂,如多頭管理導致缺失井蓋難以及時填補,相關單位對井蓋施工、管養方面不重視,工作不規范等。這樣的問題提出后,被建議單位就容易接受,也會認為這些建議是經過深入調研,檢察建議的可接受度就會提升。

            三是檢察建議要保證時效性。檢察建議對時效要求非常高,其針對的問題應當是尚未解決或者正在努力解決尚未完成的問題。例如,一般認為井蓋缺失是因為井蓋被盜。實際上,在多年前盜竊井蓋案件確實較為多發,但近幾年單純盜竊井蓋案件有較為明顯的下降,涉窨井刑事案件方面以撬動井蓋,盜竊井蓋下電纜、光纜的案件更為多發。在民事案件中也有相當數量因井蓋缺失傷亡的案件是在正在施工的道路或者工地發生的,屬于管理不規范問題,與盜竊井蓋并無密切聯系。此外,早在1994年公安部就出臺了《廢舊金屬收購業治安管理辦法》,對于收購生產性廢舊金屬的企業和個體工商戶嚴格管控,同時也加大了對盜竊井蓋犯罪的打擊力度。住建部、工信部等單位也在不斷研發合成材質的井蓋,從多種途徑減少井蓋盜竊案件的發生。因此,若檢察建議提出井蓋缺失是由于井蓋失竊問題較為嚴重,則該問題的時效性、針對性就相對較弱。

            要找對檢察建議發送對象

            檢察建議發送的對象應當是對檢察建議所涉及問題具有實際管理、指導、實施等具體職權的單位或部門。只有找對建議對象,檢察建議才能被對方真正接受,建議提出的問題也才能得到根本解決,檢察建議的“剛性”效果才能得到具體實現。對于找準檢察建議的對象,有兩點體會:

            深入調研,準確確定檢察建議發送對象,建議的內容不應超出其職責范圍。窨井蓋是地下管網設施的組成部分,一般由建設單位在管網建設過程中同步施工、同步安置。從屬性上,井蓋與地下管線的建設、施工密不可分。因此,對于井蓋的管理、養護,一般實行“誰所有、誰負責”的原則,不同井蓋的維修、管理、養護責任分屬供水、排水、燃氣、熱力、房產(物業)、電力、電信、廣電等多家單位。這些單位又分屬不同上級單位,在施工、建設等方面都相對獨立。窨井蓋責任單位也多種多樣,包括物業服務公司、建設工程公司、市政管理單位、地鐵集團、公路局、通信公司、供電公司、水務公司、交通運輸局、城市管理局、城市綜合執法局、市縣人民政府等等。為了準確確定檢察建議對象,需要對近年來涉窨井蓋的工作情況進行了全面了解和梳理,并熟悉窨井蓋管理、地下管線建設、城市安全發展等相關文件。2013年住房和城鄉建設部印發了《關于進一步加強城市窨井蓋安全管理的通知》,對加強井蓋管理,確定牽頭部門,建立綜合協調機制,落實井蓋管理責任主體等提出要求。2015年,國務院安全生產委員會印發《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》中明確住房和城鄉建設部負有“指導城市市政公用設施建設、安全和應急管理”“會同有關部門加強對地下管線建設管理工作的指導和監督檢查,指導地方住房城鄉建設部門會同有關部門負責城市地下管線綜合管理”等職能。井蓋屬于地下管線的附屬設施,也是市政設施建設的一部分。因此,建議由住建部統籌解決該項工作較為合理和可行。

            對檢察建議發送對象單位的內設機構情況及職能有一定了解。以窨井蓋管理為例,雖然住建部對這個問題有一定的管理職權,但是不同內容卻分屬于不同部門負責。對相關職責進行一定的了解,這樣提出的檢察建議就有更加明確的執行部門,也有利于增強檢察建議的可實施性。

            檢察建議內容須合理、可行

            合理、可行的檢察建議是建立在找準問題的前提下,要對案件中發現的問題進行深入的思考,能夠站在被建議對象的角度去考慮解決問題的可行性,提出的建議需要注意避免三種情況:一是建議內容空洞,沒有針對性。如提出“建議加大解決某問題的力度”,但是卻沒有提出具體的解決方案;提出“加強配合”,卻沒有提出與哪些單位配合;建議“加強宣傳”,卻沒有提出主要針對哪些工作進行宣傳等等。二是建議超出了被建議單位職權范圍。窨井蓋實際管理單位復雜,不僅包括住房和城鄉建設部,還包括工信部、軍隊等等。如果建議住房和城鄉建設部單獨去解決井蓋質量、建設等全部問題,就超出了被建議單位的職權范圍,不具有可行性。三是建議內容詳略得當。在提出建議的時候,要考慮語言表述的分寸,不宜過于細致、繁雜,要尊重被建議單位的工作主導性。

            建議發出后要及時溝通求實效

            張軍檢察長提出“要把檢察建議做成剛性、做到剛性”,要讓檢察建議出實效。在制發社會治理類檢察建議過程中,要加強與被建議單位溝通。在制發前,要盡可能對被建議單位相關工作有一定的了解、掌握,根據實際情況,與被建議單位進行座談或者書面征求相關意見。在初稿形成后,最好就擬提出的問題及建議再次征求意見,確定這些問題的是否具有針對性以及整改可能性。最大限度爭取被建議單位的認同與支持。同時,檢察建議要明確整改時限和反饋時限,在時限內要加強與被建議單位溝通,及時了解整改進展,以及整改過程過程中存在的問題。督促和支持檢察建議的落實。有的持續整改建議,可能還需要長時期的跟蹤。要注意避免“為建議而建議”“一發了事”的情況。此外,社會治理檢察建議往往觸及市政安全、衛生、教育、勞動保障等民生基礎問題,有條件的地區可以積極發揮主觀能動性,主動向當地黨委、政府報告,努力爭取更多支持,助推檢察建議工作的具體落實。

            建立良好互動關系,努力實現雙贏多贏共贏

            社會治理類檢察建議是檢察機關作為司法機關推動國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。在社會治理類檢察建議中,檢察機關與被建議機關之間,是一種良性建議與協作配合的關系,而不僅僅是監督與被監督的關系。尤其是針對辦案中、調研中發現的管理監督漏洞、制度措施缺陷、履職不當存在損害個人或者組織合法權益隱患的提示等提出檢察建議,目的在于推動社會治理。因此,在建議稿的整體構思、布局以及語言表述上,可以從幫助共同解決問題的角度出發,展現推進雙贏多贏共贏的態度。在提出檢察建議的時候,要注意肯定對方工作,爭取最大限度的理解與支持。在提出建議時,也要注意要站在能夠幫助解決問題的角度。對于司法層面可以配合協助的問題,要積極表態,積極支持、配合被建議單位做好工作,共同推動相關問題的圓滿解決。

            張軍檢察長要求,要把檢察工作做到極致。做到極致就需要更加用心、更加努力。社會治理類檢察建議是新時期檢察工作融入國家治理體系、治理能力現代化,推動相關部門補足短板、填補漏洞的一項重要舉措,體現了檢察為民、守護平安的良好心愿,值得進一步深入研究。

           。ㄗ髡叻謩e為最高人民檢察院第二檢察廳廳長、三級高級檢察官助理)


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